黨內法規立法需系統家具要頂層設計
  日前,中共中央發佈《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要(2013-2017年燒烤)》(以下簡稱《綱要》)。這是中國共產黨制訂的首個黨內法規立法規劃。
  《綱要》對今後5年中央黨內法規制定裝潢工作進行統籌安排,提出了指導思想、工作目標、基本要求、主要任務和落實要求,確定了一批黨內法規重點制定項目。
  “在十八屆三中會會通過《全搜尋行銷面深化改革若干重大問題的決定》半個月後,黨中央就發佈了《綱要》,足以說明健全完善黨內法規體系對加強和改善黨的領導的重要作用。”北京大學法學院教授薑明安對21世紀經濟報道記者分析說,同時也說明,這是提高黨內法規規範化、體系化建設本身的需要。
  薑明安認為,黨內法規立法需要頂層設計。建設有中國特色的社會主義法治國家,不能光有政務公開制度而負債整合沒有黨務公開制度。
  黨內法規立法需要頂層設計
  《21世紀》:為什麼要出台黨內法規的立法規劃?
  薑明安:新中國成立以來,特別是改革開放以來,中央和中央部門雖制定了一大批黨內法規,但是,由於立法沒有整體規劃,沒有頂層設計,從而黨內法規存在“碎片化”現象:許多領域缺少必要的基礎主幹性的法規,有的領域雖有基礎主幹性法規,卻缺少配套性法規,還有些領域的某些法規存在著相互重覆,甚至相互衝突的情形。
  儘管經過近年來的法規清理,這些問題得到部分解決,正在減少,但是如果我們現在不抓緊推出黨內法規制定規劃或規劃綱要,特別是中央黨內法規制定規劃或規劃綱要,這些問題不可能得到根本解決,即使舊的問題得到解決,新的問題還會不斷產生。因此,適時出台《綱要》,這一頂層設計是提高黨內法規規範化、體系化建設本身的需要。
  《21世紀》:與一般的立法規劃相比,《綱要》有哪些特點? 
  薑明安:《綱要》在形式上不同於一般的立法規劃。立法規劃通常只列出擬修改和擬重新制定的黨內法規項目,或再將這些項目區分為一級立法項目、二級立法項目,乃至三級立法項目。而《綱要》沒有全面列出具體立法項目(可能今後以附件形式發佈),而包括四大部分內容:一是確定黨內法規制定的指導思想、工作目標和基本要求,使法規制定主體有所遵循;二是明確黨內法規的主要類別(分為黨的領導和黨的工作、思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設、民主集中制建設六類)和各類別擬修改和擬重新制定的黨內法規主要內容(有的直接列舉了具體項目,但未全部列舉);
  三是對如何提高黨內法規制定質量提出要求,以保障黨內法規的制定能很好地體現立法目的和立法指導思想;四是對承擔制定黨內法規的部門和單位如何抓好《綱要》的組織實施提出要求,以保障《綱要》的有效落實。
  如何制定黨的組織法
  《21世紀》:《綱要》為何要提出要抓緊制訂《中國共產黨黨組工作條例》,該《條例》的制定應重點解決哪些問題?
  薑明安:《中國共產黨黨組工作條例》屬於組織性的法規。組織法通常規定三方面的內容:一是機關、機構、組織的性質、地位;二是機關、機構、組織的職能、職權、職責;三是機關、機構、組織的活動原則、方式、程序等。
  從法治的角度講,組織法應制定於機關、機構、組織的建立和開展活動之前(行為法則通常制定於機關、機構、組織的建立和開展活動之後)。過去,由於我們不重視法治,組織法制建設一直比較薄弱,不要說黨內法規,就是國家法,組織法也很不完善,如省、自治區、直轄市、市、州、縣、自治縣、鄉、鎮的人民政府組織法、國務院各部委的組織條例(以“三定辦法”的內部文件取代)到目前都不夠健全。
  現在,我們黨強調依法執政,制定《黨組工作條例》乃是非常必要的,目的在於理順黨組與所在機關、機構、組織的關係,“既支持人大、政府、政協、司法機關、人民團體依照法律和各自章程獨立負責、協調一致地開展工作,支持國有企業和事業單位依法營運,又發揮黨組在這些機構中的領導核心作用,保證黨的路線方針政策和決策部署得到落實”。為此,《黨組工作條例》必須精心地設計,保證這兩個方面的協調統一。
  《21世紀》:我們註意到,《綱要》提出要修訂《關於實行黨政領導幹部問責的暫行規定》,您認為應該如何修訂?
  薑明安:問責包括政治性問責和法律性問責。前者主要針對領導責任(不一定有失職、瀆職行為),後者針對違法、違紀、失職、瀆職責任;前者的責任形式主要是罷免、引咎辭職、免職、調離崗位、降職等,後者的責任形式主要是黨紀政紀處分和追究刑事責任。
  所謂“做好被問責幹部工作安排”是指對前者責任方式的規範,國家法律法規和黨內法規對後者責任方式已有了比較明確的規範。現在的問題是問責主體往往把兩種不同性質的責任和責任形式混淆起來。一個領導幹部,其對於作為問責緣由的事故、事件等沒有失職、瀆職行為,自然只負第一種形式的責任;如果其對於作為問責緣由的事故、事件等有失職、瀆職行為,就不僅要負第一種形式責任,而且要負第二種形式的責任。
  但現在一些問責主體往往以第一種形式責任取代第二種形式的責任,以至於對應負第二種形式責任的領導幹部僅以負第一種形式責任取代。以“被問責幹部工作安排”的方式任意讓他們“復出”。至於對應負第一種形式責任的“被問責幹部工作安排”和“復出”,現行黨內法規本已有一些規定,雖很不完善,但執行起來還打了不少折扣,以至於使很多“被問責幹部的工作安排”和“復出”受到黨內外群眾諸多質疑、詬病。
  為此,有必要抓緊制定完善這方面的黨內法規,“嚴格被問責幹部復出條件、程序和職務安排等,保證問責制度(狹義的問責制度,即政治性問責)與黨紀政紀處分、法律責任追究制度有效銜接”。
  紀檢機關辦案如何規範?
  《21世紀》:《綱要》提出應整合已有相關制度規定,研究制定《中國共產黨紀律檢查機關案件辦理工作條例》,您認為,在規範紀檢機關辦案方面主要解決哪些重點問題?
  薑明安:多年來,中央和中紀委已就紀檢機關辦案工作制定了多項黨內法規和其他規範性文件。現在的問題是,這些規定過於分散、“碎片化”;有些規定與現時的法治要求、信息公開要求不符,有些規定跟不上反腐形勢的發展,對新的反腐機制,如網絡舉報、網絡反腐,沒有予以有效的規範。因此,《綱要》要求對有關查辦腐敗案件的現有規定進行整合、重構、補充,研究制定新的《中國共產黨紀律檢查機關案件辦理工作條例》,以進一步完善辦案程序,規範辦案措施,提高辦案質量。
  同時,要健全網絡舉報和受理機制(如規定向舉報人反饋信息、規定受理的時限、規定不予受理應說明理由等)、網絡信息收集和處置機制,以及時揭露、發現、查處腐敗案件。另外,中央最近調整了反腐敗有關部門的職能定位,,如中紀委對執紀中發現的構成犯罪的案件一律移交司法機關查處並不再負責案件的具體指揮協調工作。這一重要轉變必然也要在《中國共產黨紀律檢查機關案件辦理工作條例》中體現出來。
  《21世紀》:特別值得註意的是,《綱要》還提出要研究制定《中國共產黨黨務公開條例》,健全黨內情況通報制度,增強黨內生活透明度。您如何看待黨務公開條例制定的意義?
  薑明安:建設有中國特色的社會主義法治國家,不能光有政務公開制度而沒有黨務公開制度。因為中國共產黨不同於外國的一般政黨,也不同於外國的一般執政黨。中國共產黨對國家整個事務的領導行為屬於治國理政的公權力行為。從法治國家和依法執政的要求講,中國共產黨的黨務公開不僅涉及黨內民主的問題,而且涉及國家民主的問題。
  在政務民主方面,國務院已經於2007年制定了《中華人民共和國政府信息公開條例》(並且下一步將上升為國家信息公開法律),在黨務公開方面,現在就迫切需要制定《中國共產黨黨務公開條例》,以增強黨內生活透明度。《條例》還將規定黨內情況通報制度、黨內事務聽證咨詢制度、黨員定期評議基層黨組織領導班子制度、黨員旁聽基層黨委會議制度,以及黨代會代表列席同級黨委有關會議制度等。
(編輯:SN094)
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甘泉

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